Actualités juridiques – Cabinet Francis Monamy

« L’homme a besoin aussi de confort spirituel. La beauté est la charpente de son âme ».

Et Giono d’ajouter, dans une chronique écrite à l’heure de la politique des grands ensembles, « c’est tout un pays qui, par sa qualité, attire et retient. Il n’a plus qu’à se laisser vivre. S’il est assez intelligent pour garder intact son patrimoine de beauté. Car cette beauté ne tient qu’à un fil. Rien de plus facile à détruire qu’une harmonie, il suffit d’une fausse note. […] ».

Cette fausse note, c’est aujourd’hui, en dernière analyse, au juge qu’il appartient de la prévenir.

Le code de l’urbanisme offre au juge deux outils majeurs pour veiller à la préservation de l’harmonie de nos paysages : l’article L. 121-1 et l’article R. 111-21.

L’article L. 121-1 concerne la règlementation locale d’urbanisme :

il commande aux auteurs des PLU et des cartes communales de maintenir un équilibre entre le développement urbain et la protection, entre autres, du patrimoine bâti, des sites et des paysages naturels.

L’article R. 111-21 concerne, pour sa part, les projets de construction :

il prescrit aux autorités chargées de délivrer les autorisations d’urbanisme de veiller à ce que les constructions s’insèrent correctement dans leur environnement.

C’est sur le second de ces deux outils qu’à l’évidence, il convient de mettre l’accent.

En effet, le premier est, sinon rarement invoqué devant le juge, à tout le moins, rarement sanctionné, de sorte que son caractère contraignant est à relativiser.

En revanche, l’article R. 111-21, auquel les justiciables font systématiquement appel, est opposable à tout projet de construction, qu’il soit ou non réalisé dans une commune couverte par un PLU ou un POS.

Cette disposition est donc stratégique, puisqu’elle ouvre au juge la possibilité d’exercer, dans toutes les procédures de contestation des autorisations d’urbanisme, un contrôle sur l’esthétique des travaux envisagés.

Elle l’est d’autant plus que la jurisprudence a très vite dégagé à partir de l’article R. 111-21 une méthode de contrôle favorable à la protection des paysages, qu’ils soient bâtis ou naturels.

Mais, sous l’influence, nous semble-t-il, d’un présupposé idéologique, à savoir tout simplement que la construction est une chose nécessairement bonne en soi, présupposé qui a sans doute toujours existé, mais qui, jusqu’alors, avait été contrebalancé par le désir de préserver d’autres intérêts, le Conseil d’Etat a récemment revu cette méthode de contrôle dans un sens qui pourrait conduire à priver certains paysages, que l’on pourrait qualifier d’ordinaires, de toute protection.

Ce sont ces deux temps de l’histoire des rapports du juge et de l’esthétique, mesdames et messieurs, que nous allons brièvement conter sans, je le crains, le talent de Jean Giono.

I. Une méthode traditionnelle de contrôle protectrice des paysages

L’article R. 111-21 du code de l’urbanisme, qui a été introduit dans notre droit par le décret du 30 novembre 1961, permet à l’autorité administrative de refuser un permis de construire si « les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ».

On fait en général remonter cette possibilité de refuser un permis de construire pour des considérations d’ordre esthétique à une loi du 13 juillet 1911 dont l’article 118 avait conféré au préfet un droit d’opposition au cas où le projet présenté portait atteinte à une perspective monumentale.

Elle a ensuite été étendue par le pouvoir réglementaire aussi bien matériellement que géographiquement.

C’est ce mouvement d’approfondissement que le juge a, en quelque sorte, prolongé dans le sens d’une meilleure protection des paysages.

Certes, le Conseil d’Etat a estimé qu’il ne pouvait exercer le même contrôle selon que l’autorisation est accordée ou refusée.

Si, en cas de refus, il exerce en effet un contrôle normal, il se borne, en cas d’octroi du permis de construire, à vérifier que l’administration n’a pas commis une erreur manifeste d’appréciation ou, en termes moins juridiques, une erreur grossière.

Autrement dit, les paysages seraient paradoxalement moins préservés lorsqu’une construction est autorisée que lorsqu’elle est refusée.

Mais il ne faut pas exagérer cette dissymétrie du contrôle.

En effet, lorsque les exigences de l’article R. 111-21 ont été intégrées au plan local d’urbanisme, ce qui est le cas des deux tiers du territoire national, le juge ne limite pas son contrôle à l’erreur manifeste d’appréciation, mais s’assure de la conformité du projet à ces exigences.

Le degré du contrôle effectué par le juge n’a donc jamais véritablement empêché l’article R. 111-21 de développer ses potentialités.

On peut parler de potentialité, car son texte même incitait à lui donner un sens particulièrement protecteur.

A bien le lire, l’article R. 111-21 distingue en effet l’atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, de l’atteinte aux sites et aux paysages, puisque le substantif « atteinte » renvoie, non pas seulement au caractère et à l’intérêt des lieux avoisinants, mais aussi aux sites et paysages.

L’article R. 111-21 permet ainsi au juge de s’assurer de la bonne insertion des constructions nouvelles dans leur environnement, que celui-ci présente ou non un caractère ou un intérêt particulier.

Naturellement, on sera d’autant plus exigeant quant à l’insertion du projet que le paysage en cause sera intéressant.

C’est cette analyse, nous semble-t-il, que, pendant des décennies, le juge a fait sienne.

Ainsi, jusqu’à une époque récente, les magistrats n’ont-ils été attentifs qu’à la seule adéquation du projet avec lieux dans lesquels il devait s’insérer.

Tout paysage, urbain ou naturel, paraissait, quel que soit son intérêt esthétique, mériter que l’on s’assure que des travaux ne viendraient pas le dénaturer.

C’est d’ailleurs pourquoi le juge a toujours estimé qu’une atteinte pouvait être caractérisée alors même que les lieux en cause ne faisaient pas l’objet d’une protection particulière au titre des monuments historiques ou des sites naturels et pittoresques.

C’est ce que madame Anne Courrèges avait fort bien exposé dans ses conclusions sur un arrêt du Conseil d’Etat du 1er juillet 2009 :

« La démarche qualitative à laquelle l’administration et le juge sont invités, disait-elle, ne s’arrête pas aux seuls lieux présentant un intérêt, une valeur historique, artistique ou architecturale reconnue ; elle vise aussi, plus modestement, à protéger le caractère des lieux, ce qui renvoie davantage à un souci d’harmonie ».

Cette méthode de contrôle est parfaitement illustrée par un arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy du 5 août 2010.

Dans cette affaire, le juge a, sur le fondement de l’article R. 111-21, annulé un permis de construire une maison à l’architecture résolument contemporaine au seul motif « que, compte tenu de ces caractéristiques architecturales très atypiques, ce projet est en totale rupture avec le bâti environnant, constitué essentiellement de maisons d’habitation de style traditionnel ».

A aucun moment, on le voit, le juge n’a cherché à caractériser l’intérêt particulier des lieux d’implantation du projet :

la distorsion architecturale constatée entre la construction et le bâti environnant a suffi à conduire à la censure de l’autorisation.

On ajoutera, au passage, que ce travail d’approfondissement du contrôle a été grandement facilité par l’enrichissement du contenu de la demande de permis de construire par la loi du 8 janvier 1993 sur la protection des paysages.

Cette loi a en effet exigé du pétitionnaire qu’il produise à l’appui de sa demande ce qu’il est convenu d’appeler le « volet paysager », c’est-à-dire un ensemble de pièces écrites et de documents graphiques permettant à l’administration et, après elle, au juge d’apprécier concrètement l’insertion de la construction dans son environnement.

Et le juge a veillé à ce que ce « volet paysager » remplisse son office en sanctionnant sans états d’âme les permis de construire dont les demandes ne permettaient pas d’apprécier correctement cette insertion.

C’est cette mécanique particulièrement satisfaisante pour la préservation des paysages que le Conseil d’Etat, accompagnant un inquiétant mouvement législatif, nous semble avoir tout récemment remise en cause.

II. Une nouvelle méthode de contrôle potentiellement dangereuse pour les paysages

Par un arrêt du 13 juillet 2012 « Association Engoulevent et autres » rendu à propos d’un parc éolien, le Conseil d’Etat a en effet dégagé ce qui nous apparaît comme une nouvelle méthode de contrôle.

Cette nouvelle méthode de contrôle prescrit aux tribunaux une analyse en deux temps.

Désormais, pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage de nature à fonder un refus de permis de construire, il appartient à l’administration,

dans un premier temps, d’apprécier la qualité du site dans lequel la construction est projetée

et, dans un second temps, d’évaluer l’impact que cette construction pourrait avoir sur le site en question.

En cas de censure d’un projet, les juges ne pourront donc plus se borner comme autrefois à mettre l’accent sur l’incompatibilité de la construction avec les lieux avoisinants.

Il leur faudra démontrer que le paysage en cause présente des particularités telles que l’opération ne peut être réalisée sans qu’il lui soit gravement porté atteinte.

Ce faisant, le Conseil d’Etat a, selon nous, procédé à une réécriture de l’article R. 111-21.

En effet, comme nous espérons l’avoir montré, la protection instituée par ces dispositions n’est pas réservée aux seuls paysages de qualité.

Or, en exigeant du juge qu’il caractérise l’intérêt du site en cause avant de s’interroger sur l’incidence du projet sur ce site, il semble bien écarter la mise en œuvre de la protection de l’article R. 111-21, lorsque les paysages concernés ne présentent aucune particularité.

Mais ce n’est pas la seule innovation de l’arrêt, puisque le Conseil d’Etat s’est également attaché à vérifier si l’atteinte au site n’était pas disproportionnée par rapport à la défense des autres intérêts publics que l’implantation regroupée des éoliennes assure en matière de protection des espaces naturels.

En d’autres termes, les juges ne devront plus seulement confronter une construction donnée à un certain paysage, mais ils seront tenus de vérifier, en cas d’atteinte au site, si cet inconvénient n’est pas compensé par la satisfaction d’autres intérêts publics tenant, par exemple, à ce que certaines installations soient regroupées.

Si cette démarche venait à être appliquée sans discernement, les paysages « ordinaires » pourraient tout bonnement ne plus faire l’objet d’aucune protection d’ordre esthétique.

C’est malheureusement ce que laisse craindre, par exemple, un arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 12 juin 2014.

Dans cette affaire, les juges parisiens ont en effet annulé un refus de permis de construire au motif que le paysage concerné, bien que « relativement préservé de constructions » et non dépourvu « d’une certaine harmonie », « ne présent[ait] pas de caractéristiques méritant une protection particulière ».

Pour la cour, il n’y a donc pas à rechercher si le projet s’insère ou non dans le site, dès lors que ce site ne présente pas de caractéristiques particulières.

La médiatique affaire de La Samaritaine incite, il est vrai, à plus optimisme.

Par un jugement du 13 mai 2014, le tribunal administratif de Paris a annulé le permis de construire portant sur la restructuration des bâtiments de l’îlot Rivoli.

Il l’a annulé au motif, entre autres, que, « le choix d’une façade ondulante exclusivement réalisée en verre compromettrait l’insertion de la construction nouvelle dans une artère représentative de l’urbanisme du dix-neuvième siècle bordée d’immeubles de pierre où la notion classique de façade n’a pas été abolie ».
On le voit, à la différence de la cour administrative d’appel de Paris, le tribunal administratif de Paris a mis l’accent, conformément à la méthode traditionnelle que nous évoquions tout à l’heure, non pas tant sur l’intérêt particulier des lieux, mais davantage sur l’homogénéité ou la cohérence d’ensemble du tissu urbain environnant, bref sur l’harmonie du paysage en cause et sur l’atteinte que le projet porterait à cette harmonie

Il reste que nous ne sommes guère tentés de faire preuve d’optimisme.

Il est à craindre en effet, à l’heure où le « volet paysager » est fragilisé par les récentes évolutions jurisprudentielles et où les cas d’intervention de l’architecture des Bâtiments de France et de la commission des sites sont réduits dans des hypothèses où, précisément, ils auraient dû être maintenus – on pense au régime de l’autorisation unique prétendument expérimental -,

il est à craindre en effet que l’article R. 111-21 ne soit plus qu’un auxiliaire des protections instituées au titre des monuments historiques ou des sites naturels et pittoresques,

qu’un supplétif tout juste bon à protéger, pour reprendre la formule de madame le professeur Jacqueline Morand-Deviller, « l’esthétique de singularité »,

au détriment de paysages plus « ordinaires », certes, mais qui forment, tout aussi sûrement que les espaces remarquables,

sinon la charpente de nos âmes pour parler comme notre ami Giono,

à tout le moins, « un capital exceptionnel » comme l’a tout récemment souligné le Conseil général de l’environnement dans le rapport qu’il a remis le 8 septembre dernier au ministre de l’écologie.

Maître Francis Monamy